Chính sách và quản lý rừng Việt Nam

Những luật cơ bản

• Thông tư số 34/2009/TT-BNNPTNT quy định các tiêu chí xác định và phân loại rừng (2009)
• Nghị định số 117/2010/ND-CP về tổ chức và quản lý hệ thống rừng đặc dụng (2010)
• Luật đất đai (2013)
• Luật Lâm nghiệp (2017) – thay thế Luật bảo vệ và phát triển rừng (2004)

Phân loại đất rừng

Tất cả đất đai và mọi tài nguyên thiên nhiên ở trên hoặc dưới đều thuộc sở hữu của toàn dân do nhà nước Việt Nam đại diện và thống nhất quản lý.¹ Tuy nhiên, nhà nước công nhận quyền sử dụng lâu dài, có thể chuyển nhượng được đối với cả đất đai và tài nguyên.² Những người có quyền sử dụng đối với đất rừng được gọi là “chủ rừng”.³

Cây trong rừng quốc gia. Ảnh do  TomFitzhenry chụp, được đăng trên Wikipedia. Ảnh được cấp phép theo CC BY-SA 4.0.

Đất được phân loại theo mục đích sử dụng hiện tại và/ hoặc việc sử dụng được coi là tối ưu. Đất nông nghiệp là một trong các loại đất và gồm ba loại rừng: Rừng đặc dụng như trong các vườn quốc gia và khu bảo tồn thiên nhiên; Rừng phòng hộ được duy trì cho các mục đích môi trường, như bảo vệ lưu vực sông; và Rừng sản xuất được sử dụng để sản xuất gỗ và các lâm sản khác.⁴ Mỗi hạng mục có các quy tắc khác nhau về người có thể được trao quyền sử dụng và quản lý và mục đích sử dụng được cho phép. Rừng được bảo vệ nhiều nhất là rừng đặc dụng, tiếp theo là rừng phòng hộ.

Nhằm mục đích quy hoạch, Việt Nam cũng công nhận nhiều cách phân loại rừng khác nhau, bao gồm theo nguồn gốc hình thành (rừng tự nhiên hoặc rừng trồng), theo điều kiện lập địa và theo loài cây.⁵

Rừng trồng tại Việt Nam. Ảnh của Trung tâm nghiên cứu nông nghiệp quốc tế Úc (ACIAR) đăng trên Flickr. Được cấp phép theo CC BY-NC-SA 2.0.

Quyền hạn pháp lý

 Một đặc điểm quan trọng trong quản trị rừng ở Việt Nam đó là có một cơ quan cấp Bộ (cụ thể là Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn viết tắt là Bộ NN&PTNT) và các đơn vị hành chính địa phương cùng thực hiện quyền hạn pháp lý đối với rừng. Bộ NN&PTNT chịu trách nhiệm xây dựng các kế hoạch lâm nghiệp quốc gia nhằm hướng dẫn việc ra quyết định về sử dụng rừng.⁶ Bộ NN&PTNT cũng chịu trách nhiệm yêu cầu Thủ tướng Chính phủ thành lập mới các khu rừng đặc dụng hoặc rừng phòng hộ ở tầm quan trọng quốc gia.⁷Tuy nhiên, Ủy ban nhân dân tỉnh và huyện cũng có thể thành lập các khu rừng không ở tầm quan trọng quốc gia⁸ và họ đóng vai trò đáng kể hơn trong việc phân bổ quyền sử dụng cho tất cả các loại rừng, như được mô tả dưới đây.⁹

Chuyển loại rừng và chuyển đổi lại mục đích sử dụng rừng

Luật Lâm nghiệp cho phép phân loại lại đất rừng từ loại này sang loại khác hoặc không phải là rừng. Luật Lâm nghiệp trao quyền chuyển loại rừng cho Thủ tướng Chính phủ theo yêu cầu của Bộ NN & PTNT đối với khu rừng do Thủ tướng Chính phủ thành lập và trao quyền cho Ủy ban nhân dân tỉnh đối với các khu rừng do Ủy ban nhân dân tỉnh thành lập.¹⁰

Luật này cũng cho phép Quốc hội, Thủ tướng và Ủy ban nhân dân tỉnh chuyển đổi mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác theo từng trường hợp, tùy thuộc vào loại và quy mô rừng.¹¹ Mặc dù luật quy định rằng việc chuyển đổi mục đích sử dụng rừng tự nhiên không nên xảy ra ngoại trừ “đối với các dự án quan trọng quốc gia, các dự án vì mục đích an ninh quốc gia hoặc các dự án cấp thiết khác được Chính phủ phê duyệt”, nhưng điều luật này không có nhiều hướng dẫn. Các nhà bình luận đã trích dẫn văn bản của Bộ NN & PTNT cho rằng Ủy ban Nhân dân tỉnh thường không tuân theo kế hoạch sử dụng đất khi phân loại lại rừng.¹²

Quyền sử dụng và quản lý

Theo Luật Lâm nghiệp, Ủy ban nhân dân tỉnh hoặc huyện có thể chỉ định quyền sử dụng và quản lý rừng thông qua chuyển nhượng miễn thuế hoặc bằng cách cho những người và tổ chức sau đây¹³thuê¹⁴:

* Nếu vì mục đích thương mại, cần phải thực hiện dưới hình thức cho thuê.¹⁵

Về cơ bản, Ủy ban nhân dân tỉnh có thể quyết định giao quyền cho các tổ chức kinh tế hoặc tổ chức khác, trong khi Ủy ban nhân dân huyện và thị trấn chỉ có thể chỉ định quyền cho hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng.¹⁶

Bộ NN&PTNT và Ủy ban nhân dân tỉnh cùng được giao nhiệm vụ xây dựng các quy trình để định giá rừng hợp lý trước khi cho thuê.¹⁷

Một trong số các tổ chức kinh tế có thể có được quyền sử dụng rừng là doanh nghiệp lâm nghiệp quốc doanh (DNLNQD). Năm 1986, có tổng số 413 DNLNQD trên toàn quốc; Sau cuộc cải cách năm 2003, con số này đã giảm xuống còn 164 vào năm 2014.¹⁸Các doanh nghiệp này đã kiểm soát tổng cộng 6,3 triệu ha đất lâm nghiệp vào năm 1986.¹⁹ Đến năm 2015, con số đó là khoảng 1,45 triệu ha. ²⁰Các ban quản lý rừng hiện nay đã làm tốt hơn nhiều, kiểm soát khoảng 4,9 triệu ha.

Một số các báo cáo đưa ra những số liệu không trùng khớp về số đất đã thực sự được giao cho cộng đồng quản lý. Theo một báo cáo của ủy ban thường trực năm 2014 đã xác định 26% đất rừng đã được giao cho các hộ gia đình và 2% cho cộng đồng quản lý.²¹ Tuy nhiên, Quyết định số 3158/QĐ- BNN-TCLN xác định khoảng 22% đất được giao cho từng hộ gia đình và 8% cho cộng đồng quản lý.²²

Tuần tra rừng của người dân tộc thiểu số ở Tây Nguyên, Việt Nam. Ảnh của Chương trình Đa dạng sinh học USAID đăng tại Flickr. Được cấp phép theo CC BY-NC-2.0

Bên cạnh đó, một số thành viên cộng đồng đánh giá rằng khu đất họ được giao có chất lượng kém, khó có thể tiếp cận được từ buôn làng của họ và/hoặc hoàn toàn không có cây che phủ, khiến họ không thể kiếm kế sinh nhai bền vững nếu chỉ quản lý rừng. Các DNLNQD, mặc dù hoạt động không hiệu quả, lại nắm giữ nhiều khu đất rừng tốt nhất.²³ 

Chi trả các dịch vụ sinh thái rừng

Việt Nam là quốc gia đầu tiên ở châu Á ủy thác chi trả các dịch vụ sinh thái môi trường rừng ở cấp quốc gia.²⁴ Nghị định số 99 của chính phủ năm 2010 đã đưa ra khuôn khổ pháp lý, bắt buộc người sử dụng dịch vụ môi trường rừng phải trả cho chủ sở hữu quyền đất hoặc quyền sử dụng tài nguyên cung cấp cho các dịch vụ đó. Kể từ năm 2014, các quy định thực hiện đã thiết lập các quy trình thủ tục chi trả cho các chủ sở hữu cung cấp dịch vụ bảo vệ lưu vực sông và bảo vệ vẻ đẹp cảnh quan.²⁵ Các quỹ bảo vệ và phát triển rừng do nhà nước quản lý ở cấp quốc gia và khu vực thu tiền chi trả từ những người sử dụng các dịch vụ này (như các công trình thủy điện và nhà máy thủy điện) và thanh toán cho các nhà cung cấp dịch vụ. Theo báo cáo chính thức, khoảng 75-80% doanh thu được phân phối cho các nhà cung cấp dịch vụ năm 2012-13.²⁶ Các nhà quan sát đã ghi nhận những bước phát triển tích cực này tuy nhiên cũng lưu ý rằng các khoản chi trả dường như còn quá thấp để bù đắp chi phí cơ hội của việc không phá rừng đối với các chủ rừng.²⁷

Các hoạt động được phép

Rừng đặc dụng

Rừng đặc dụng được phân theo nhiều loại và các hoạt động được phép ở mỗi loại có khác biệt đôi chút, tương tự đối với khu vực khác nhau trong Rừng đặc dụng. Nói chung, không được phép khai thác gỗ, ngoại trừ tận thu gỗ “gãy đổ” và gỗ “chết” được cho phép trong phân khu dịch vụ, hành chính của Rừng đặc dụng.²⁸Cho phép thu thập lâm sản ngoài gỗ trên cơ sở bền vững và theo kế hoạch được Bộ NN & PTNT hoặc Ủy ban nhân dân tỉnh phê duyệt.²⁹

Các vùng đệm” được thành lập nằm sát dọc theo ranh giới của Rừng đặc dụng có tác dụng ngăn chặn và giảm nhẹ áp lực từ cộng đồng địa phương đối với các khu vực được bảo vệ nghiêm ngặt và khu vực phục hồi sinh thái.³⁰Mặc dù các hoạt động được phép trong các vùng này không được quy định rõ ràng, nhưng dường như bao gồm việc chăn thả ³¹ và “các hoạt động đầu tư”.³²

Rừng phòng hộ

 Theo các quy định thực thi Luật Bảo vệ và Phát triển rừng 2004 (tiền thân của Luật Lâm nghiệp), khai thác gỗ được coi là hợp pháp trong các khu rừng phòng hộ khi có sự phê duyệt trước của đơn vị hoặc cơ quan nhà nước phụ trách miễn là không làm giảm độ che phủ dưới 60%.³³

Sân gỗ trên sông tại Cần Thơ, đồng bằng sông Cửu Long, Việt Nam. Ảnh do  Richard Allaway chụp đăng tại Flickr. Được cấp phép theo CC BY 2.0

Thu thập lâm sản ngoài gỗ cũng được coi là hợp pháp theo quy định này, tương tự đối với các hoạt động săn bắn hoặc đánh bắt, ngoại trừ đối với các loài nguy cấp và các loài được quy định khác.³⁴ Cuối cùng, hoạt động du lịch sinh thái và nông lâm kết hợp không làm suy yếu chức năng của rừng trong vai trò quản lý lưu vực sông, ổn định đất, v.v., là hoạt động hợp pháp.³⁵ Khả năng áp dụng của quy định này theo Luật Lâm nghiệp 2017 vẫn còn có thể trông thấy được.

 Rừng sản xuất

 Các hoạt động được phép trong Rừng sản xuất phải hỗ trợ các mục đích dự định ban đầu của rừng hoặc giúp cho khai thác gỗ bền vững. Theo quy định năm 2006, Thủ tướng Chính phủ đã quy định hạn mức khai thác cho phép hàng năm, Bộ NN & PTNT sau đó phê duyệt  hạn mức về sản lượng khai thác của từng tỉnh. Ủy ban tỉnh và huyện chịu trách nhiệm giám sát các hoạt động khai thác gỗ để đảm bảo họ tuân thủ các hạn mức đó.³⁶Một lần nữa, có thể thấy khả năng áp dụng tiếp theo của quy định này.

Một điểm khác biệt đáng kể giữa các hộ gia đình/cá nhân và các tổ chức kinh tế khi nói đến rừng sản xuất tự nhiên theo Luật Lâm nghiệp 2017 là các tổ chức kinh tế được phép xây dựng kế hoạch quản lý rừng bền vững, trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt và sau đó thu hoạch lâm sản (bao gồm cả gỗ) dựa trên kế hoạch đó. Trong khi đó, ở các hộ gia đình và cá nhân, mỗi vụ thu hoạch cần phải được Ủy ban Nhân dân huyện phê duyệt.³⁷

Thực thi Lâm luật, Quản trị Rừng và Thương mại Lâm sản (FLEGT) (FLEGT)

 Việt Nam đã ký Hiệp định Đối tác Tự nguyện (VPA) với Liên minh châu Âu (EU), có hiệu lực vào tháng 6 năm 2019. VPA và các quy định thực thi của nó bao gồm nghĩa vụ đối với cả chính phủ Việt Nam liên quan đến tất cả các hoạt động khai thác gỗ trong nước và các công ty tư nhân muốn xuất khẩu sang EU.³⁸

Việt Nam cam kết:

• phát triển Hệ thống đảm bảo tính hợp pháp của gỗ (TLAS)
• cho phép xác minh độc lập kết quả TLAS
• đảm bảo giám sát minh bạch hệ thống đó với sự tham gia của xã hội dân sự.³⁹

Các nhà xuất khẩu từ Việt Nam sang EU phải:

• đảm bảo tính hợp pháp của các nguồn gỗ của họ bằng cách kiểm tra các tài liệu cần thiết, cùng với các yêu cầu nâng cao đối với gỗ nhập khẩu.⁴⁰

Trọng tâm của TLAS là Định nghĩa về tính hợp pháp. Định nghĩa này nhằm đảm bảo rằng mọi khía cạnh của việc sản xuất gỗ xuất khẩu sang EU đều tuân thủ luật pháp Việt Nam. Định nghĩa được tóm tắt bằng bảy nguyên tắc:

• Nguyên tắc I: Khai thác gỗ trong nước tuân thủ các quy định về quyền sử dụng đất, quyền sử dụng rừng, quản lý, môi trường và xã hội.
• Nguyên tắc II: Tuân thủ các quy định về xử lý gỗ bị tịch thu.
• Nguyên tắc III: Tuân thủ các quy định về nhập khẩu gỗ.
• Nguyên tắc IV: Tuân thủ các quy định về vận chuyển và buôn bán gỗ.
• Nguyên tắc V: Tuân thủ các quy định về chế biến gỗ.
• Nguyên tắc VI: Tuân thủ các quy định về xuất khẩu.
• Nguyên tắc VII: Tuân thủ các quy định về thuế và lao động.

Những nguyên tắc này được bổ sung thông qua các tiêu chí, có sự khác biệt nhỏ đối với các hộ gia đình/cá nhân và tổ chức. Mỗi tiêu chí được thể hiện bằng các tài liệu tương ứng gọi là phương tiện xác minh để chứng minh rằng tiêu chí đã được đáp ứng.⁴¹Một hệ thống kiểm soát chuỗi cung ứng được chỉ định nhằm xác định các điểm kiểm soát chính để kiểm tra tính hợp pháp.⁴²

Vào tháng 9/2020, Chính phủ Việt Nam đã ban hành Nghị định về Hệ thống gỗ hợp pháp Việt Nam, thực thi các khía cạnh về quản lý gỗ hợp pháp theo  FLEGT-VPA. Tuy nhiên, theo đánh giá của các NGOs Việt Nam trong lĩnh vực lâm nghiệp, nghị định này chưa đáp ứng được các tiêu chuẩn của FLEGT-VPA về phạm vi, sự tham gia, lợi ích của các nhóm dân cư dễ bị tổn thương và tính bền vững. 

Gần đây, vào tháng 9/2022, Liên minh Châu Âu sắp ra quyết định về luật phá rừng mới yêu cầu tất cả các sản phẩm xuất sang các nước EU phải được sản xuất hợp pháp và không được sản xuất trên đất bị phá rừng hoặc bị lạm dụng nhân quyền. Để xác định các sản phẩm không liên quan đến chặt phá rừng, tọa độ vị trí địa lý của các lô đất nơi sản xuất sản phẩm cần được cung cấp, chứ không chỉ là giấy chứng nhận xuất xứ , như vậy các điều kiện thậm chí cao hơn FLEGT. Luật này, sau khi được thực thi, sẽ thay đổi đáng kể cách thức hoạt động của chuỗi sản xuất và cung ứng tại Việt Nam, mặt khác tạo cơ hội để bảo vệ các cộng đồng rừng và hành tinh của chúng ta.⁴³